Нові райони: навіщо потрібні зміни та як вони вплинуть на пересічного українця

17 липня Верховна Рада України прийняла Постанову «Про утворення та ліквідацію районів». Згідно з документом, тепер в Україні 136 районів, замість 490, які парламент ліквідував. Передувало цьому безліч дискусій та чимало варіантів поділу, експертних думок, пропозицій, аргументів «за» і «проти». Передусім, не всі розуміли: чому виникла необхідність зміни районного поділу, навіщо країні потрібен новий адміністративно-територіальний устрій та чи не створюватиме це проблем для пересічного українця?

Експерти вважають, що кроки, які робить Україна в напрямку децентралізації, мають бути максимально ефективними і вчасними. Інакше країна на роки може втратити можливості для розвитку. А тому спиратися на досвід європейських країн аж ніяк не зайве. Руслан Мініч, аналітик, ГО «Інтерньюз-Україна» каже, що за останні 10-20 років більшість країн ЄС провели децентралізацію. І наразі, за його словами, багато питань тут вирішують не в центрі, а на місцях.

«Країни ЄС дуже відрізняються за масштабами такої децентралізації. Традиції, чинна інституційна система та особливості національної політики визначають, якою вона є. Найчастіше місцева влада в Європі може вирішувати питання, які безпосередньо стосуються жителів громади. Це будівництво та ремонт місцевих доріг, комунальні послуги, громадський транспорт, водопостачання, водовідведення, теплопостачання, вивіз сміття, розвиток місцевої економіки та територіальне планування», - каже Руслан Мініч.

Рішення правильне, але запізніле

Власне, таким шляхом пішли і в Україні: децентралізація розпочалася зі створення об'єднаних територіальних громад і наразі дійшла до укрупнення районів. Однак, тут не минулося без протестних настроїв. А подекуди піднялася і хвиля супротиву, як це було на Хмельниччині, де боролися за 5 районів, а не 3, як прийняла Верховна Рада.

Анатолій Ткачук, директор з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства, експерт, якого часто називають «батьком децентралізації», вважає укрупнення районів в плані реформи адміністративно-територіального устрою України, правильним, однак запізнілим. За його словами, це потрібно було зробити, відповідно до усіх графіків, восени минулого року.

«Тоді ми б усе дуже спокійно пережили. Ці нові перетворення на районному рівні минули б безболісно і непомітно. Однак зараз, коли почався виборчий період, дехто може використовувати це задля свого піару», - пояснив сайту «Є» експерт.

Анатолій Ткачук вважає укрупнення районів в плані реформи адміністративно-територіального устрою України, правильним, однак запізнілим. Фото: decentralization.gov.ua

Утім, якщо відкинути вбік політичну складову Анатолій Ткачук, пояснює, чому укрупнення районів для мешканців не створюватиме жодних проблем. І чому те, де розташований районний центр не буде життєво важливим для пересічного українця.

Основну масу послуг надаватимуть громади

«З точки зору управління державою має бути декілька рівнів. Зокрема, базовий – це громада чи муніципалітет, той рівень, який спроможний надати основну масу послуг населенню. У нас це зроблено через утворення об’єднаних територіальних громад. Другий рівень – якраз районний, повітовий або ж окружний (в різних країнах має свою назву), тобто, субрегіональний рівень, який має два призначення – розміщення органів державної влади, виконавчої та судової (суди, прокуратура, податкова служба, управління юстиції, пенсійний фонд тощо). Тобто ті ключові структури, через які здійснюється управління державою та контроль територій», - каже Анатолій Ткачук.

Він пояснює, що з останнім, власне, і мають контактувати органи місцевого самоврядування. І саме тут має бути розташований орган самоврядування, який займатиметься питаннями, котрі не можуть бути повністю вирішенні громадами.

«Скажімо, візьмемо за приклад школу. Звісно ж, нею опікується громада. Але якщо взяти школу олімпійського резерву, то в громаді такий заклад утримувати буде нереально, тому це питання має бути компетенцією районного рівня. Або коли ми говоримо про громадський транспорт. Це публічна послуга, яка не замикається лише на селах громади, а поширюється за її межі. Тому громадський транспорт також може бути компетенцією районного рівня. Таким чином формується достатньо зрозуміла система: те, що не може бути вирішене на рівні громади – виконується на рівні району. Але оскільки основну масу послуг таки надають громади, то на рівні районів компетенція буде значно менша, ніж до реформи».

Закон був, але більшість повноважень так і залишались на рівні району

Загалом, за словами Анатолія Ткачука, питання осучаснення адміністративно-територіального поділу України виникло ще в лютому 1992 року.

«Коли у грудні 1990 року був прийнятий закон про місцеві ради народних депутатів, місцеве та регіональне самоврядування, там прописали здійснення повноважень за місцевим рівнем, куди ввійшли сільські, селищні та міські ради. Але в реаліях того часу виявилося, що більшість сільських і селищних рад не можуть виконувати цих повноважень. Наприклад, через нестачу людей. Скажімо, якщо в сільраді 300 людей, то на повноцінну школу дітей не вистачить. Отже, у такої сільради не може бути повноважень в сфері освіти. Але якщо їх не може бути в невеличкій сільраді, то не буде і в такій, де людей 3 тисячі. Бо діє універсальний принцип - або повноваження в усіх однакові, або вони передаються вище», - пояснює Анатолій Ткачук.

Саме тому, зазначає він, після прийняття цього закону виявилося, що система територіального устрою в Україні на той час була такою, на яку неможливо розмістити принципи сучасного європейського самоврядування.

«Однак чимало «захисники інтересів трудового народу» робили усе для того, щоб змін не відбувалося, - пригадує експерт. - Навпаки, кількість сільських рад зростала, вони подрібнювалися, демографічний стан погіршувався. Врешті, ми прийшли до того, що більшість повноважень, якими б мали володіти на місцях, залишилися на рівні району. І чи не усі питання вирішувалися виключно районними адміністраціями. Ніхто не був зацікавлений у розвитку місцевого бізнесу, тому що система різношерстих адміністративно-територіальних одиниць не передбачала автоматичного розподілу ресурсів, а працювала, переважно, в ручному режимі. Іншими словами це виглядало так: як би ти не розвивав місцевий бізнес – грошей все одно не буде, бо в тебе їх заберуть. Якщо ти нічого не розвиваєш – тобі трішки додадуть, щоб втримати на плаву. Ось і все».

Реформу могли завершити ще до 2014 року

Але у 2005 році про необхідність реформи заговорили знову. І навіть спробували зробити перші практичні кроки. Втім, пригадує Анатолій Ткачук, тоді знову не вийшло: міністерства, яке б здійснювало цю роботу, створено не було.

«Лише у 2008 році створили необхідну структуру та протягом двох років зробили для впровадження реформи децентралізації, як то кажуть, все під ключ: розробили концепцію, план заходів, більшість законів, необхідних для ухвалення… І навіть 28 липня 2009 року затвердили концепцію реформи. Однак тоді, на жаль, її не опублікували. Пізніше скасували і розпорядження про затвердження реформи та плану заходів. А він передбачав, що до 2014 року ми мали її вже завершити», - каже експерт.

Українська модель з данським досвідом

І лише в 2014 році до питання децентралізації повернулися знову. «Ми повернулися до попередніх розробок і вже 1 квітня того ж року затвердили концепцію реформи та розпочали роботу», - каже пан Анатолій.

Додає, що коли розробляли концепцію реформи адміністративно-територіального устою, вивчили все, що тільки було можна.

«Це тисячі файлів, які були зібрані для цієї роботи, - пригадує Анатолій Ткачук. - Ми вивчили всю історію адміністративно-територіального устрою в Україні дорадянського періоду. Також детально вивчили європейський досвід, зокрема, Польщі, Швеції. Утім, за основу таки взяли досвід Данії. Тому якщо хтось стверджує, що ми зробили концепцію на основі польського варіанту – це не правда. Це, власне, українська модель, в основі якої покладено данський досвід. Щоправда, існувала ідея повернутися до питомо українських термінів: на базовому рівні мала бути волость, на субрегіональному – повіт, і на регіональному – край. Але це потребувало внесення змін до Конституції, тому зупинилися на варіанті «громада - район». Однак, якщо подивитися на кількість ОТГ (в Україні їх близько 1460), то ця цифра близька до кількості волостей (було близько 1800 волостей), які існували до змін, розпочатих більшовиками. Тому, вважаю, ми вийшли на цифри історично природні для України. Районів, щоправда, в нас буде трохи більше, ніж існувало повітів. Адже до змін було близько 90 повітів, а районів буде 136. Так ми поступово виправляємо цю нісенітницю, яку більшовики здійснили, починаючи з 1923 року. І наша система стає виваженою, європейською, з традиційно українським устроєм».

Чому важливо, щоб територіальний устрій був подібним до європейського

Експерти вважають, що зміни адміністративно-територіального устрою для України важливі як для внутрішнього розвитку, так і в плані європейської інтеграції.

«Це потрібно, якщо ми хочемо наблизитися до Європи, - пояснює Анатолій Ткачук. - Наведу лише один приклад. Скажімо, до реформи Україна не була включена в європейську статистичну систему адміністративно-територіальних одиниць. Наша система була настільки заплутана, що не могла бути інтегрована до європейської. Наприклад, місто Севастополь мало у своєму складі 31 населений пункт, в тому числі міські ради, сільські ради… На Донеччині та Луганщині є міста, де в склад міської ради входить сільський район, в складі якого є понад десяток сільрад... Це не піддається здоровому глузду і не може бути зафіксоване в європейській статистичному системі. Зі змінами ми зможемо в неї увійти та мати все порівняльне. А це великий «плюс». Адже якщо Україна таки стане членом Євросоюзу, то з’явиться можливість доступу до європейських програм. І головне, їх буде просто адаптовувати в Україні, оскільки наш устрій стає подібним до європейського».

Швидких змін не буде

Коли ж відбудеться перехід до укрупнення районів на практиці? Змін за тиждень, вважає експерт, не буде, адже процес ліквідації районів тривалий.

«Це займе принаймні пів року, - пояснює Анатолій Ткачук. - Наразі всі будуть зайняті прийдешніми виборами. І вибори, по-суті, стануть другим етапом, який зафіксує райони. Адже буде створений представницький орган – районна рада та реорганізована районна державна адміністрація. Далі буде достатньо тривалий процес розмежування майна – щось відійде громадам, а щось – до новоутвореного району. Тому, ще раз наголошую, було б добре, якби це було зроблено у вересні-жовтні минулого року».

Про логічний поділ і специфічні території

Той поділ, який отримала Хмельниччина, вважає цілком логічним.

«Це найкраща модель. Область витягнута з півночі на південь, має великі міста на півночі, в центрі та на півдні. Це Шепетівка, Хмельницький та Кам’янець-Подільський. І це логічно розмежовує область на три великих потужних райони – так само, як колись в межах нашої області було три округи».

Той поділ, який отримала Хмельниччина, Анатолій Ткачук вважає цілком логічним. Фото: decentralization.gov.ua

Щодо України, то, зазначає, є області, де, як то кажуть, щось пішло не так…

«Наприклад, на мою думку, на Вінниччині районів забагато, - каже Анатолій Ткачук. - А от, скажімо, на Луганщині та Донеччині на даному етапі варто було зробити райони дещо дрібнішими, оскільки там, задля безпеки, важливе посилення державної влади. Але їх поділили по-моделюванню, яке розроблялося ще до війни на Сході. А варто було врахувати, що є певні, так би мовити специфічні території. Скажімо, це гори, де ускладнені комунікації та є території з низькою щільністю населення. Або прикордонні області з Російською Федерацією. На таких територіях потрібно мати більшу присутність держави та виконавчих органів. І в таких регіонах райони мають бути дещо дрібнішими. Однак, в цьому питанні, на жаль, в Україні не обійшлося без елементів політичного торгу».