Чому Україні потрібна децентралізація?

Що таке федерація, і чому немає такого поняття як «добровільна федералізація»? Федерація – це союз, об’єднання державних чи квазідержавних утвореннь. Із більш ніж 200 країн у світі є лише 24 федеральні країни, в Європі – лише 5.

Історія

Якщо зазирнути в історію, то ми там не знайдемо жодного випадку, коли унітарна країна добровільно розділилася б на федеральну.

Успішні федерації утворилися двома способами. Перший спосіб – це об’єднання колишніх колоній у федеральну державу. На жаль, історичні приклади показують, що такі об’єднання траплялися в результаті воєн з метрополіями або між собою. Класичні схеми таких утворень – Сполучені Штати Америки, Канада, Мексиканські Сполучені Штати. В Африці таким прикладом є Нігерія.

В Європі федерації утворювалися з подрібнених князівств та королівств, що були незалежні одне від одного, але належали до одного народу. Між ними відбувалася війна, і домінуюче королівство ставало об’єднавчим чинником, утворюючи нову державу. Спочатку вона була централізованою, а згодом суб’єкти федерації отримували більше прав. Як от, наприклад, Німеччина, що пройшла крізь період роздробленості, а потім, завдяки Прусії, утворила монументальну німецьку державу. Лише після поразки у Першій світовій війні країни-переможці змусили її розділитися на федеральні утворення, аби послабити її.

Ще один подібний приклад – Австрія. Після періоду роздробленості – злиття в імперію, після розпаду імперії створилася Австрія, а вже після Другої світової умовою виведення військ союзників став її нейтралітет та федеративний устрій.

Вічна напруга федерації. Правила і винятки

Тепер подивимося, чи всі федерації ефективні та успішні. Королівство Бельгія складається з двох частин, між якими існує напруження, і якби не Брюссель, уже було би дві країни. Боснія та Герцеговина – уламки ще однієї федерації – Югославії, яка розпалася в результаті жорстокої війни. Чехословаччину спіткала така ж доля. Єдиний позитивний приклад федерації в Європі – Швейцарія. І це – виключення, яке підтверджує правило. Основна відмінність Швейцарії – наявність гірського ландшафту. Гори створюють природні кордони, отже, існує початкова природня автономність кантонів – квазідержав, у яких теж не безхмарна історія стосунків. Тим не менш, вони об’єдналися і стали стійкою федеративною структурою, що називається конфедерацією, але за всіма ознаками це – федерація, фактором стабільності якої є широка децентралізація. Отже, ще раз висновок: федерація – це природне добровільне об’єднання, а не розділення єдиного.

Чи можливий федеративний устрій України?

Які умови для федерації? Якщо це союз державних чи квазідержавних утворень, то в Україні немає передумов для цього, бо в ній не існує самостійних суб’єктів. Замість цього є території, і федерації просто немає з чого утворюватися, тому, коли ми говоримо про федералізацію – це неправильний термін, який, на жаль, запущений у вжиток в Україні. До речі, його немає в жодному тлумачному українському чи російському словнику. Це вигаданий, штучний неологізм, що суперечить логіці. Навіть якщо припустити, що федералізація — це перетворення України в федеральну державу, федерація – це об’єднання у її складі держав або квазідержав, які мають суверенітет, але які за договором поділилися суверенітетом з наддержавним утворенням – федеральним центром. Відтак, в кожній складовій федерації мусять бути ознаки держави – Конституція, парламент, уряд, власне законодавство, яке може відрізнятися від федерального, виходячи з повноважень суб’єктів.

В українському варіанті таке уявити поки що дуже важко, крім такого прикладу, як Кримська автономія , коли суб’єкт є в межах України , але з власним парламентом, урядом, Конституцією. На жаль, при цому всьому Крим не став динамічним регіоном. Обсяг економіки великого за територією та населенням Криму приблизно дорівнює обсягу економіки Черкаської області. За темпами зростання економіки Крим посідає 15 місце з 27. Тобто, власна Конституція і таке інше – не панацея і не поштовх для економічного розвитку. Крим – дотаційний регіон, при тому, що, у порівнянні з іншими регіонами, в Криму залишалося пропорційно більше податків, ніж в інших регіонах, а кількість чиновників і, відповідно, витрати на управлінський чиновничий аппарат, були більшими, ніж в будь-якій області. Результат ми бачимо – сепарація. Але навіть якщо припустити, що такий процес так званої федералізації відбудеться в Україні, то економічного зростання цих суб’єктів не буде. Чому?

Ось, наприклад, прийшов великий інвестор в Україну, як унітарну державу. Для прикладу візьмемо банк. У нього мусять бути однакові правила на всій території держави, він отримав ліцензію Національного банку, відкрив центральний офіс, потім – решту офісів по всій території, причому, без особливих проблем.
Тепер уявіть , що він заходить в федеративну країну з купою дережавних структур. З кожною з цих структур треба вступити у відносини і на центральному рівні, і на території, де можуть бути інші правила, інші вимоги. Для бізнесу це – завада.

Також поборники федералізації кажуть, що суб’єкти федерації повинні мати прямий вплив на зовнішню політику. Це взагалі кошмар. Уявити спільне бачення зовнішньої політики Донецької області та Львівської важко. Тому ті, хто говорять про федералізацію в сьогоднішніх конкретних умовах в сенсі виконання ультиматуму Путіна-Лаврова, мають насправді на увазі наступне: розібрати Україну на шматки, поставити маріонеткових керівників, під патронатом Росії зібрати назад у федеральну державу, яка кроку не може зробити без зовнішнього управління.

Це вигідно для путінського режиму, тому що просто так окупувати Україну — велику державу — і тримати її під окупацією неможливо. Аби просто пройти крізь територію України достатньо 50 тисяч війська, але пройти – не означає встановити контроль. Для контролю над окупованою територією такого масштабу, як Україна, потрібно десь мільйон особового складу війська, що Росія не потягне, тому є така проста схема. А так, після розшматування України, в цих федеративних частинах можна розставити своїх колаборантів-маріонеток, що дозволить керувати зовні. Саме так в Африці розділялись на шматки території після колонізації – Руанда, Судан, Сомалі, Ефіопія, Нігерія, Замбія, що нині є синонімами розподілення і постійної нестабільності.

Що таке децентралізація?

Це зовсім інше. В децентралізованій унітарній державі є національний рівень – домінуючий, але є місцевий рівень – дуже розвинутий. Ці два рівні є найбільш спроможними. Місцевий рівень – це рівень громади, комунальний, місцевий, наближений до людини. На відміну від федеративної держави, де навпаки – домінуючий рівень є регіональний, де найбільше повноважень та ресурсів сконцентровано на рівні регіону. Така концентрація призводить до формування регіональних політичних еліт, які є недостатньо серйозними для переходу на національний рівень, але надто амбітні, щоб залишатись весь час регіональною елітою. І ці регіональні еліти починають продукувати сепаратизм. І це те, що починається зараз в Іспанії, яка формально не є федеральною державою, але в якій після Франко, аби послабити центральну владу, було зроблено децентралізацію не до рівня громад, комун, а лише до рівня регіонів. Минуло 20 з лишнім років після Франко, в багатьох регіонах сформувалися регіональні еліти, почалися суперечки на тему, хто кого годує. Лунають заклики: „Давайте проведемо референдум про відокремлення Каталонії, про відокремлення країни Басків”. Тобто класична схема, коли регіональній еліті стає тісно в своїх регіональних повноваженнях, і це провокує конфлікт.

Тому українська децентралізація має це враховувати, і центр повинен делегувати повноваження на базовий рівень – рівень громад (як в Швейцарії), адже громади не страждають сепаратизмом. Громади – це локальні території, і розвиток громад стосується повсякденних інтересів людини. Люди живуть в містах, там же у людей виникають основні проблеми. Де вони повинні вирішуватись? В місті — там, де живе людина. Натомість, регіональний рівень (умовно, рівень області) – прокладка, яка рано чи пізно починає мутити воду.

Що ж лишається на рівні області? Які повноваження? Це планування територій, регіональна інфраструктура, внутрішньообласні комунікації, медицина на особливі випадки, органи державної виконавчої влади у вигляді інспекцій і таке інше. Надлишок повноважень на обласному, регіональному рівні призводить до того, що місцеве самоврядування занепадає, країну шматують.

Децентралізція – це не розділення країни, це створення можливостей для розвитку міст, сіл, селищ, там, де живуть люди в єдиній Україні. Це вивільнення енергії мас для покращення безпосередньо свого життя, своєї громади, а не створення додаткового прошарку регіональних політичних еліт, місцевих князьків.

Знову приклад Іспанії: 50% бюджету цієї країни витрачається через бюджет провінцій. І на державу, і на місцеві потреби залишається решта 50%. Провінції вирішили, що вони «ого-го» і стали самостійно брати кредити, укладати самостійні угоди, почалася не завжди фахова економічна самодіяльність при тому, що відсутні емісійні центри. Раптом трапилося так, що провінції немає чим віддавати кредити. На фоні світової кризи це призвело до того, що державі треба рятувати регіони. Держава прийняла рішення обмежити зростання зарплати чиновникам, провінція заперечує проти цього, відтак держава не може повноцінно вжити заходів щодо виходу з кризи через опір провінцій. Держава просить розширити повноваження муніципалітетів, укрупнити, оптимізувати їх, аби зменшити витрати, як це з початком кризи швидко зробили Фінляндія, Латвія, Литва. А ось іспанські провінції кажуть: «ні, це наша компетенція, наші муніципалітети». Все це гальмує вихід Іспанії з фінансової кризи.

Небезпека підміни понять

Зараз офіційна позиція Партії регіонів – начебто за унітарну державу, але з умовою надати більше прав регіонам, а губернаторів обирати. На перший погляд, це всім подобається, але губернатор є представником держави, який на чолі адміністрації чи префектури контролює обрану людьми на місцях владу – місцеве самоврядування. Цього контролера не можна там же обирати – це очевидно. В Європі немає жодної країни, де губернатор чи воєвода обирається населенням. Єдине виключення в світі – це США, де обирають губернаторів та сенаторів штатів. Це традиція колоній, які об’єднувалися, не було тоді звідки зверху призначати губернаторів, так історично склалося. Зрештою, американський штат, state – в перекладі – держава, що має народний суверенітет. Але уже поруч – в Канаді — губернатори не обираються. Індія – федеративна держава, губернатори теж не обираються. Пояснити цей принцип дуже просто. Ось є область, припустимо, там проходять вибори президента і одночасно губернатора. Президент отримав 5%, губернатор 75%. Хто легітимний тут? А ще додайте місцеве самоврядування. Тому ніде в Європі це не робиться – ні в Німеччині, ні в Швейцарії немає прямих виборів державних представників в регіоні.

Як буде після реформ за затвердженою Кабміном та узгодженою на всіх рівнях концепцією реформи адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування?

Концепцію не просто затверджено Кабміном. Її обговорено та узгоджено як на експертному рівні, так і з представниками місцевого самоврядування та громадськості. Процес тривав не один рік і тільки тепер реформі вімкнули зелене світло.

Буде проста логічна схема. Максимум повноважень та ресурсів передаються на рівень громад. Там обирають раду і голову ради. Голова за посадою керує виконавчим органом ради міста, села чи селища. Громади укрупнюються, громада – це містечко та села навколо. На районному та обласному рівнях прямими виборами обирається рада. Рада обирає голову і формує виконавчий орган. Район та область – це проміжні рівні територіально-адміністративного устрою, на яких реалізуються ті повноваження, що не можуть бути реалізовані на місцевому рівні. Це не самодостатній рівень, а саме проміжний. Більшість питань громади буде вирішуватися на рівні самої громади – швидко та ефективно. Що на районному рівні? Основні повноваження районного рівня – надання стаціонарної медичної допомоги, спеціалізованої середньої освіти, спортшколи, інтернати і таке інше, а також органи державної виконавчої влади типу інспекцій – податкова, охорони природи, архітектурно-будівельна тощо. Обласний рівень – там представлені інтереси всіх територіальних громад, але в тій частині, що не можуть бути реалізовані на рівні громади та району. А саме, високоспеціалізована медицина, професійно-технічна освіта, бо саме обласний рівень визначає потребу у працівниках, тому це виключна компетенція обласного рівня. Крім того, це питання регіонального розвитку . Загальне бачення питань області балансує розвиток територій. Також на цьому рівні вирішуються питання внутрішньообласної інфраструктури — шляхи, мости, магістральні газогони, водогони тощо.

Чи будуть насправді ліквідовані адміністрації?

Тепер про адміністрації, про які останнім часом кажуть, що вони будуть ліквідовані. Ось уявіть, яка зараз ситуація в країні. В обласних державних адміністраціях працюють люди і героїчно тримають там цю ситуацію, а відусіль лунають твердження, що адміністрації ліквідують. Як ці люди почуватимуться? Насправді такого в реформі не передбачено. Не можуть регіони бути позбавленими контролю виконавчої влади державою. Навіть в федеральних державах на територіях є державна виконавча влада. Це зв’язуючий ланцюг держави, те, що зв’язує її в одне ціле. В залежності від країни це – префект, або воєвода, або урядовий комісар. Назви різні – суть одна. Це посадова особа, відповідальна владна персона, у якої є апарат, але який дає розпорядження одноосібно, не колегіально. Тому не настільки важливо, як називаються ці персони – голови адміністрацій, воєводи чи префекти. Важливо, що вони здійснюють три важливі функції:

– збезпечують контроль за законністю діяльності органів місцевого самоврядування. Тобто, якщо орган місцевого самоврядування прийняв рішення за межами компетенції, адміністратор зупиняє це рішення, звертається до суду з позовом про його скасування. Якщо орган місцевого самоврядування приймає некомпетентні рішення, що призводять громаду до банкрутства чи становлять небезпеку життю чи здоров’ю громадян, рішення сепаратистьського характеру тощо, він звертається до Президента з проханням розпустити такий орган і призначити тимчасового урядового уповноваженного. Головна функція – нагляд за законністю діяльності місцевої влади;

– наступна функція – координація підрозділів органів виконавчої влади – податкової, архітектурно-будівельної, екологічної інспекції, міліції. Тобто, передаючи функції місцевому самоврядуванню, держава через інспекції слідкує за дотриманням норм та правил. Освіта є компетенцією місцевого самоврядування, але якість цієї освіти має проконтролювати держава, і низка державних інстпекцій координуються державним представником;

– третє велике поноваження – діяльність у випадку надзвичайного чи військового стану, тому що в цьому випадку система працює інакше – жорстка централізація і виконання всіх розпоряджень, а значить в цей момент голова адміністрації керує територією і несе за це повну відповідальність. Тобто, державна влада буде присутня в регіонах, але вона матиме чітко окреслені повноваження. Кожна рада має власний виконавчий комітет – виконавчий орган.
Після реформи основна частина людей, які сьогодні працюють в адміністраціях, не просто будуть запрошені на роботу. На базі адміністрацій будуть створені виконавчі органи обласних чи районних рад. Буде змінено структуру цих органів — область самостійно визначатиме цю структуру. Наприклад, «управління економіки» чи «управління економіки, торгівлі і регіонального розвитку». Ці рішення не потребуватимуть затвердження центрального рівня, це їхня компетенція і відповідальність, їх фінансові можливості.

Оце і є децентралізація – передача ресурсів, відповідальності, компетенції. Відповідальність двох видів: один – перед виборцями, з ефективності діяльності. Другий – перед державою, за законність. Контроль законності здійснюється через державні органи виконавчої влади, через адміністрації. Тому повідомлення про ліквідацію адміністрацій і передачу всіх повноважень в регіони не відповідють дійсності. Не все можна передати. Передаються повноваження, не властиві державі. Наприклад, якщо держава займається сміттям, у неї не буде часу займатися макроекономікою, кожен повинен займатися своєю частиною, тоді буде ефективність.

Партія регіонів пропонує прямі вибори керівника області, залишити всі податки в області, крім ПДВ і акцизу, на рівні області прибрати представників державної виконавчої влади. При теперішньому унітарному устрої держави, за виконання цих трьох умов, держави не існуватиме. Це навіть не федерація, про це треба говорити, щоб люди розуміли. Радослав Сікорський – міністр закордонних справ Польщі – сказав, що якщо у Росії не вийде нав’язати Україні федералізацію, то вони і під виглядом децентралізації через своє лоббі в Україні намагатимуться протягнути певні ідеї, що протирічать справжній логіці децентралізації. Тому будьмо пильні!

Анатолій Ткачук, для "Хвилі"

Автор — радник Міністра з регіонального розвитку, директор Інституту громадського суспільства.